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县委书记只能靠自我监督

发布时间:2020-07-13 15:05:22 阅读: 来源:马扎厂家

不久前,随党校学员去一个集中关押职务犯罪分子的监狱参加“警示教育”活动。一个正在监狱中服刑的前县委书记(因严重贪污受贿被判刑 16年)在反思自己堕落的教训时,痛心疾首地说:对于一个县委书记,实际上已经没有什么像样的监督了。他比较坦率地说,从名义上讲,我们现有的体制对一个县委书记有八种监督(他历数的是:上级的监督、党委的监督、纪委的监督、人大的监督、政协的监督、民主党派的监督、司法的监督、党内外群众的监督),但实际上到了我这儿,就只有一种监督,就是自我监督。他承认,自我监督往往是靠不住的。我认为,这个已沦为腐败分子的前地方党委的“一把手”,痛定思痛,讲得是很实在的。他讲的这种情况,至今仍然具有相当的普遍性。其实,不仅是县委书记这个职务,而且在各级各类的一些“一把手”那里,这种监督虚化的状况都在一定程度上存在。

本来,对“一把手”尤其是对党内“一把手”的监督,是对权力监督的重中之重,但是,直面现实,尽管对“一把手”的监督已经讲了多年,声势不可谓不大,要求不可谓不多,但实际上却收效甚微。其原因固然有若干方面,如一些“一把手”的素质较差,一些地方的政治生态恶化及“潜规则”盛行,传统的“熟人社会”及“关系社会”的文化心理的困扰,党内生活中上下级之间逢迎讨好相互吹捧的庸俗化风气的影响,不少人囿于现实利益的考量而徘徊不前,等等。但相比之下,体制及制度的原因更具有根本性。就是说,对“一把手”监督虚化的主要原因,就在于一些具有根本性的体制制度问题长期未得到真正的解决。从主要的方面看,以下四个方面的体制制度原因不容忽视。

第一,权力过分集中的领导体制长期未受到根本触动。国内外的经验教训已经一再证明,在一个权力过分集中的领导体制下,对权力的监督尤其是对“一把手”的监督往往很难,甚至是不可能的。邓小平深刻揭示了我们所特有的一种权力过分集中的领导体制:“就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记、特别是集中于第一书记,什么事都需要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”(《邓小平文选》第2卷,第328—329页)在这种权力高度集中于“一把手”的领导体制下,监督的力量就显得渺小和失衡。拿县委书记来说,他在一县之内居于权力中心位置,集人权财权事权于一身,包括干部的选拔任用、大笔经费的开支、重大项目的决策,甚至法院重大案件的审理,都有待县委书记“一锤定音”。同时,在现实中,党的县纪律检查委员会被视为是县委书记的下属,县人大要贯彻兼任人大主任的县委书记的指示,县政协更要自觉接受党的领导(而县委书记常常被作为一个县里党的领导的化身),至于县长,是县委副书记,党内的“二把手”,更要自觉服从于“一把手”。在这种体制格局下,对县委书记的监督实在太难!至于上级党委的监督,则常常是鞭长莫及。在这种权力高度集中于“一把手”的体制制度下,一方面,留给各种监督力量作为的空间就非常有限,另一方面,对“一把手”滥用权力、以权谋私就提供了便利的舞台。改革开放以来,我们虽然已经开始认识到这种权力过分集中体制的严重弊病,也逐步采取了一些改进的措施,但从整体上来看,效果不大,权力高度集中的体制仍然从上至下居于主导的地位。可以说,这种体制是本能地排斥对“一把手”的监督的。

第二,现有的监督体制存在某些缺陷。这主要表现在两个方面:其一,现有的党的各级纪委缺乏应有的独立性和权威性,基本上不可能监督同级党委的“一把手”。本来,从一般逻辑上讲,作为党的专门监督机关的纪委,与同级党委一样都是由党代会选举产生的,都应当共同向党代会负责,他们之间本不应存在领导与被领导的关系,而应是监督与被监督的关系。但也许出于政治上或党的大局上的某种考虑,党章中规定了:“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这种双重领导体制在实践中实际上是以同级党委领导为主的。尽管为了便于纪委对同级党委的监督,党章中也规定了:“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为,可以先进行初步核查”,“如果对同级党的委员会处理案件的决定有不同意见,可以请求上一级纪律检查委员会予以复查”,但在现实中往往难以做到。近年来许多党内“一把手”东窗事发,几乎没有一个是靠同级纪委“监督”出来的。这至少表明,已实施多年的对纪委的双重领导体制,从某种程度上说只能是一种理想化的体制,它不大可能胜任有效监督同级党委尤其是“一把手”的重任。这一点,在党内已有很大的共识。其二,在本应形成党内党外监督合力的体制中,出现了“重党内、轻党外”的畸轻畸重现象。我们往往把监督的重点放在内部,强调“党内监督是最重要的监督”,强调“最重要的监督来自党委会本身”,但对来自外部的监督,诸如强有力的舆论监督、民主党派的监督、人民主体的监督包括建立领导干部财产申报这样的行之有效的制度监督,则顾虑重重,缺乏真正过硬的措施,因而对“一把手”监督的效果较差。

第三,现有的领导干部选拔任用体制不利于对“一把手”的监督。无需讳言,尽管干部人事制度改革已进行多年,但在“一把手”这种关键职务的任用上,至今仍然主要是由上级主导。本着“由谁产生就向谁负责、接受谁的监督”的一般原则及行为导向,就必然产生两个结果:一是相当一些“一把手”总是习惯于两眼向上,主要对上级负责,主要谋求上级对自己的良好印象,而对来自同级和下级的批评、监督不以为然,甚至肆无忌惮地打压。二是对“一把手”负有主要监督责任的上级,因其层级疏离、难以详察、易被误导等原因,自然难以履行切实监督的责任。近年来通过较激烈竞争的公推直选等方式产生的乡镇党委书记等“一把手”,已明显表现出对人民群众监督的重视以及运用权力的谨慎态度,与以往靠上级任命的“一把手”藐视监督、行权我行我素的态度有了很大的不同。

第四,切实保障党内外群众监督权利的体制机制还不健全。人民群众是国家的主人,党员是党的主体,从本质上讲,各级领导机关领导干部的权力包括“一把手”的权力,都是党内外群众赋予的,党内外群众本应因此成为对权力监督尤其是对“一把手”监督的主体力量。但是,由于长期以来切实保障党内外群众监督权利的体制机制还不健全,因此党内外群众对“一把手”的监督往往处于缺位状态。例如,由于缺乏必要的党务政务公开的制度机制,党内外群众对“一把手”的知情权(如对“一把手”的产生过程、功过是非、用权行为、家庭财产等的知情权)受到很大的限制,因此难以监督“一把手”;由于党内外群众对“一把手”进行公开批评(包括会议上指名道姓的批评、媒体的批评甚至网络上的批评等)的权利在现行的体制机制内还难以得到切实的保障,因此对“一把手”的监督往往大打折扣;由于党内外群众对不称职的“一把手”还缺乏进行罢免和弹劾的有效的制度机制,因此党内外群众对“一把手”的监督往往缺乏刚性的力量。

正是由于在以上四个方面的体制机制中存在的弊端,才使得对许多“一把手”的监督常常处于虚化的状态。而这些弊端,从大的方面讲,都属于政治体制上的弊端,因此,要解决从上至下都不断呼唤的对“一把手”监督这个“老大难”问题,就不仅仅是需要大声疾呼,强调自觉、党性修养以及实行一些一般性的制度,而且还要有赖于“积极稳妥”地推进政治体制改革。

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